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BOT在香港隧道项目中的应用:经验与教训


王 坤 王泽森

  摘要:BOT(即建造—营运—移交)在香港公共服务领域的应用有悠久的历史。文章对BOT在香港隧道项目的具体应用进行分析,指出这些项目存在的问题,以期对内地交通运输事业的发展提供经验借鉴。
  关键词:香港;BOT;特许权协议;工程项目协议
  中图分类号:F830.593
  文献标识码:A 文章编号:1002-0594(2007)09-0026-05 收稿日期:2007-06-13
  
  一、香港采用BOT模式建设隧道的历史背景
  
  香港境内山峦起伏,陆地山多平地少,对城市交通带来极大不便。早期市区主要环绕维多利亚港湾两岸发展。由于维多利亚港分隔香港岛及九龙两岸,因此维多利亚港的交通对香港发展至关重要。香港岛与九龙之间的早期交通依赖轮渡。二战以后,大量人口从内地涌入香港。香港总人口从1945年的60万激增到1950年的200多万,1961年增至300多万。人口的迅速增长和经济的快速发展,迫切需要发展轮渡以外的过海交通设施。1960年代,港英政府决定兴建过海隧道。由于过海隧道成本高昂,政府采用BOT模式引入私人投资兴建红堪海底隧道(红隧)。红隧于1972年8月提前开通使用,是香港第一条过海行车隧道,全长1.86公里,耗资3.2亿港元。红隧于1999年8月31日专营权届满后,交还香港政府管理。在红隧之前,香港岛和九龙之间的渡轮交通,在繁忙时段等候时间往往超过1个小时。有了过海隧道,车行时间不过两分钟,大大缩短了港九之间的距离。由于经济发展蓬勃,渡海车辆增加迅速,红隧于通车后不久已不胜负荷,每日车流量超过十万辆。为了分流过海交通,继红隧之后,1980年代末和1990年代初,香港政府又相继以BOT方式批出专营权,兴建了东区海底隧道(东隧)、西区海底隧道(西隧)两条过海隧道。这三条过海隧道跨越维多利亚港,将九龙半岛和香港岛两岸独立的道路网络连接起来,每日行车量超过23万辆次。除了过海隧道外,香港政府还以BOT方式兴建了大老山隧道和大榄隧道两条穿山隧道,将九龙与新界四通八达的道路网络连接起来(见表1)。
  
  二、BOT在香港隧道建设中的具体应用
  
  香港政府兴建和营运隧道的政策,基于以下几个原则;第一,本着“小政府,大市场”的原则,政府在可行的情况下,鼓励私营公司按照BOT方式进行新的运输基建工程。第二,隧道专营公司应获机会取得合理投资回报,但同时应承担商业风险;政府不会保证隧道专营公司在专营权期限结束时,达到预期的投资回报。第三,用者自付的原则,政府不会动用公帑,补贴个别隧道专营公司或驾驶者。
  (一)资金安排香港现有的几条BOT隧道,建造工程所需的开支均是由专营商负担的,政府不给予资金援助。专营商对项目所需资金进行融资,合约期亦足以让其收回投资和取得合理回报。政府不对专营商给予税收减免,不对未来有其他竞争线路做出承诺,也不保证隧道专营公司在专营权期限结束时,达到预期的投资回报。在专营期届满隧道资产归予政府时,政府也不负责隧道公司的任何债务。
  在传统公用事业项目中,偿还项目贷款的责任由政府承担,而BOT项目下,这项责任转移到了私营财团身上,贷款人会因风险加大而要求较高的贷款利息。因而一般来说,BOT项目的融资成本会较政府融资的公共设施项目为高。
  
  (二)风险分担政府部门和专营商适当分担风险是BOT项目成功的关键。香港政府认为,对政府部门来说,并不是转移给专营商的风险越多越好。如果让专营商承担过多的风险,将会导致专营商从项目索取过高的回报、违约,甚至政府招标失败。因而,政府承担相应的项目分险,如土地供应风险、政策与法律变动风险、政治风险等,此外,政府部门还负责与BOT项目相关的公共基础设施、道路修建及交通管理工作,如建造通往隧道的新连接道路、使隧道附近路口交通更为畅顺,设置道路标记和方向指示标志以指引驾驶者等。私营机构要承担有关工程项目的所有风险,包括设计和开发风险、建筑风险、运营风险、财务风险、市场及客观环境风险等。与承担的高风险相对应,私营机构自然期望从项目中获得较高的回报。
  (三)项目规管香港BOT项目受特许条例和工程项目协议规管。对于BOT项目的规管,香港没有针对BOT项目的专门立法,而是政府针对每一个具体的BOT项目,向立法会提交方案,通过批准后颁布专门的特许条例,作为政府批出专营权及对项目的设计、建造与营运事宜进行规管的法律依据。另外,政府同专营商签订的工程项目协议,详细订明工程项目的设计、建造、营运、工程与财政方面的安排与管制措施。 ......
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