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BOT在香港隧道項目中的應用:經驗與教訓


王 坤 王澤森

  摘要:BOT(即建造—營運—移交)在香港公共服務領域的應用有悠久的歷史。文章對BOT在香港隧道項目的具體應用進行分析,指出這些項目存在的問題,以期對內地交通運輸事業的發展提供經驗借鑒。
  關鍵詞:香港;BOT;特許權協議;工程項目協議
  中圖分類號:F830.593
  文獻標識碼:A 文章編號:1002-0594(2007)09-0026-05 收稿日期:2007-06-13
  
  一、香港采用BOT模式建設隧道的歷史背景
  
  香港境內山巒起伏,陸地山多平地少,對城市交通帶來極大不便。早期市區主要環繞維多利亞港灣兩岸發展。由于維多利亞港分隔香港島及九龍兩岸,因此維多利亞港的交通對香港發展至關重要。香港島與九龍之間的早期交通依賴輪渡。二戰以后,大量人口從內地涌入香港。香港總人口從1945年的60萬激增到1950年的200多萬,1961年增至300多萬。人口的迅速增長和經濟的快速發展,迫切需要發展輪渡以外的過海交通設施。1960年代,港英政府決定興建過海隧道。由于過海隧道成本高昂,政府采用BOT模式引入私人投資興建紅堪海底隧道(紅隧)。紅隧于1972年8月提前開通使用,是香港第一條過海行車隧道,全長1.86公里,耗資3.2億港元。紅隧于1999年8月31日專營權屆滿后,交還香港政府管理。在紅隧之前,香港島和九龍之間的渡輪交通,在繁忙時段等候時間往往超過1個小時。有了過海隧道,車行時間不過兩分鐘,大大縮短了港九之間的距離。由于經濟發展蓬勃,渡海車輛增加迅速,紅隧于通車后不久已不勝負荷,每日車流量超過十萬輛。為了分流過海交通,繼紅隧之后,1980年代末和1990年代初,香港政府又相繼以BOT方式批出專營權,興建了東區海底隧道(東隧)、西區海底隧道(西隧)兩條過海隧道。這三條過海隧道跨越維多利亞港,將九龍半島和香港島兩岸獨立的道路網絡連接起來,每日行車量超過23萬輛次。除了過海隧道外,香港政府還以BOT方式興建了大老山隧道和大欖隧道兩條穿山隧道,將九龍與新界四通八達的道路網絡連接起來(見表1)。
  
  二、BOT在香港隧道建設中的具體應用
  
  香港政府興建和營運隧道的政策,基于以下幾個原則;第一,本著“小政府,大市場”的原則,政府在可行的情況下,鼓勵私營公司按照BOT方式進行新的運輸基建工程。第二,隧道專營公司應獲機會取得合理投資回報,但同時應承擔商業風險;政府不會保證隧道專營公司在專營權期限結束時,達到預期的投資回報。第三,用者自付的原則,政府不會動用公帑,補貼個別隧道專營公司或駕駛者。
  (一)資金安排香港現有的幾條BOT隧道,建造工程所需的開支均是由專營商負擔的,政府不給予資金援助。專營商對項目所需資金進行融資,合約期亦足以讓其收回投資和取得合理回報。政府不對專營商給予稅收減免,不對未來有其他競爭線路做出承諾,也不保證隧道專營公司在專營權期限結束時,達到預期的投資回報。在專營期屆滿隧道資產歸予政府時,政府也不負責隧道公司的任何債務。
  在傳統公用事業項目中,償還項目貸款的責任由政府承擔,而BOT項目下,這項責任轉移到了私營財團身上,貸款人會因風險加大而要求較高的貸款利息。因而一般來說,BOT項目的融資成本會較政府融資的公共設施項目為高。
  
  (二)風險分擔政府部門和專營商適當分擔風險是BOT項目成功的關鍵。香港政府認為,對政府部門來說,并不是轉移給專營商的風險越多越好。如果讓專營商承擔過多的風險,將會導致專營商從項目索取過高的回報、違約,甚至政府招標失敗。因而,政府承擔相應的項目分險,如土地供應風險、政策與法律變動風險、政治風險等,此外,政府部門還負責與BOT項目相關的公共基礎設施、道路修建及交通管理工作,如建造通往隧道的新連接道路、使隧道附近路口交通更為暢順,設置道路標記和方向指示標志以指引駕駛者等。私營機構要承擔有關工程項目的所有風險,包括設計和開發風險、建筑風險、運營風險、財務風險、市場及客觀環境風險等。與承擔的高風險相對應,私營機構自然期望從項目中獲得較高的回報。
  (三)項目規管香港BOT項目受特許條例和工程項目協議規管。對于BOT項目的規管,香港沒有針對BOT項目的專門立法,而是政府針對每一個具體的BOT項目,向立法會提交方案,通過批準后頒布專門的特許條例,作為政府批出專營權及對項目的設計、建造與營運事宜進行規管的法律依據。另外,政府同專營商簽訂的工程項目協議,詳細訂明工程項目的設計、建造、營運、工程與財政方面的安排與管制措施。 ......
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